Несмотря на усилия правительства по привлечению частных инвесторов в жилищно-коммунальную сферу очереди из желающих вложиться рублем и начать зарабатывать здесь так и не возникло: рисков для нормального бизнеса все еще слишком много. Впрочем, власти говорят что наконец-то довели до ума законодательную базу — и путь инвестициям открыт. У рынка на этот счет другое мнение.
Уже во время обсуждения реформы российского ЖКХ было понятно, что привести проблемное хозяйство в порядок за счет одного лишь бюджета не удастся, поэтому пора привносить в эту сферу рыночную логику и приглашать частных операторов. От частников ожидали, что они наладят эффективное управление жилфондом, повысят качество услуг, снизят издержки и вкачают в «коммуналку» деньги. Частник худо-бедно в отрасль пошел (хотя на поверку он нередко оказывается бывшим «управдомом» или лицом, аффилированным с чиновниками), однако добиться от него правильного рыночного поведения за годы реформы по-настоящему так и не удалось.
Отрасль тем временем продолжала стареть и ржаветь. Если в 2001 году изношенность основных фондов составляла 60%, а общий объем инвестиций в модернизацию оценивался в 500 млрд руб, то сегодня, по данным Минрегионразвития, жилищно-коммунальное хозяйство обветшало в среднем по стране на 62%, по некоторым регионам — до 85%. А сумма, которую необходимо привлечь для обновления основных фондов, выросла с точки зрения экспертов до 9-10 трлн руб. Нагрузку по модернизации сетей уже распределяют на конечных пользователей: она, в частности, является одним из факторов роста тарифов. Прибавьте к изношенной инфраструктуре низкое качество оказываемых населению услуг, и станет понятно, почему 55% россиян, по данным ВЦИОМ, считают сектор ЖКХ главной болевой точкой страны.
Сейчас, похоже, власти всерьез вознамерились дать инвесторам зеленый свет. На прошедшем в конце сентября XII Международном инвестиционном форуме в Сочи потенциальных инвесторов фактически благословили на активные действия. Андрей Чибис, руководитель рабочей группы по развитию ЖКХ Экспертного совета при Правительстве РФ, уверил общественность в том, что все инструменты для повышения эффективности отрасли созданы. В последние годы на федеральном уровне принят ряд отраслевых законов и подзаконных актов, касающихся долгосрочного тарифного регулирования и концессионных соглашений. Разросшаяся законодательная база должна дать инвесторам четкие представления о способах возврата вложенных средств и защитить их от разного рода рисков. Причем, как отметил вице-премьер Дмитрий Козак, государство готово гарантировать новые «правила игры» на продолжительный промежуток времени. «Это сигнал для бизнеса — активнее входить в этот сектор экономики, — добавил он. — Невозможно вечно находиться в стадии реформы». Что ж, давайте попробуем принять этот сигнал — и сделать выводы.
ДОЛГОСТРОЙ
«Вечность», которую охватывает реформа ЖКХ, растянулась уже почти на двадцать лет. Затратная и дотационная отрасль ЖКХ начала мутировать вместе с распадом СССР, когда коммуналка, как и остальные секторы экономики, вынуждена была перестраиваться на рыночные отношения. Нововведения приживались в ней особенно трудно: государству постоянно приходилось оглядываться на социальный эффект каждой принятой меры. Вплоть до начала 2000-х годов о потенциальной конкуренции в отрасли говорить не приходилось вообще: работать в условиях нестабильных тарифов, которые в 1990-е то взлетали до небес, то замораживались, могли только государственные и муниципальные управляющие компании. Да и они работали абы как и часто банкротились.
Суть грядущих преобразований стала понятна в 1997 году, когда появилась официальная концепция реформы. Одним из главных ее положений стал переход от бюджетного дотирования отрасли к стопроцентной оплате жилищно-коммунальных услуг потребителем. Другой важный пункт — переход на самоуправление, то есть создание договорных отношений между жильцами и управляющими компаниями в сфере управления многоквартирными домами. В идеале это выглядит так: государство снимает с себя все обязательства по содержанию и управлению домов в отношении негосударственного жилищного фонда, а собственники — в теории ответственные и активные — самостоятельно решают все жилищные и коммунальные проблемы с частными управляющими компаниями — в теории добросовестными. При этом управляющие организации должны отстаивать интересы собственников перед ресурсниками.
Фундамент для дальнейших реформ был залит в 2003 году, когда правительство приняло базовые законы функционирования отрасли. Они зафиксировали схему постепенного перехода на полную оплату коммунальных услуг населением, упорядочили льготы и субсидии гражданам и предприятиям, определили порядок финансирования капитального ремонта домов, установили основы тарифного ценообразования. Уже тогда была поставлена задача привлечь частный бизнес к управлению и инвестированию в жилищно-коммунальный комплекс. Права собственности на инфраструктуру, что оговаривалось особо, остаются у государства. Механизмы этого привлечения частично сформулировал новый Жилищный кодекс РФ, принятый в 2005 году. Он еще раз закрепил положения, вступившие в силу с момента принятия закона о приватизации: юридическая ответственность за эксплуатацию зданий лежит не на государстве, а на собственниках любой формы. На них же ложится бремя капитального ремонта. При этом хозяйством дома могут управлять непосредственно собственники квартир, при помощи ТСЖ либо воспользовавшись услугами управляющей компании.
Довольно быстро стало понятно, что жителям старых домов (а таких оказалось большинство) самостоятельно заниматься ремонтом своих зданий не по карману. В наследство от бывшего собственника — государства — гражданам достались три миллиарда квадратных метров жилья, более половины которого нуждалось в ремонте. Некоторые дома не ремонтировались по сорок-пятьдесят лет. Решить проблему расселения из аварийного жилья и проведения капремонта домов должен был Фонд содействия реформе ЖКХ, созданный на временной основе в 2007 году. В его распоряжении оказались средства госбюджета: первоначальный взнос составил 240 млрд рублей (как позже признались власти, на это пошли деньги от продажи активов ЮКОСа), еще 15 млрд добавили в 2010-м. Для сравнения: госкорпорация «РОСНАНО» потратила в 2007-2012 годах около 200 млрд рублей на инновации. Даже с учетом доходов от временного размещения средств фонда на депозитах полностью решить проблемы ветхого и аварийного жилья за счет сумм такого порядка не удастся. По оценке министра регионального развития Игоря Слюняева, на восстановление жилья в России требуется около 5 трлн рублей из общего объема инвестиций в ЖКХ (еще около 4,1 трлн нужно на модернизацию коммунального хозяйства). Тем не менее фонд сумел организовать работу с регионами: за четыре года (с 2008-го по 2012-й) с участием его средств отремонтировано 135 тыс. домов общей площадью в 404 млн квадратных метров; еще 20,5 тыс. домов расселено.
Средства фонда распределяются, исходя из конкретных нужд и бюджетной обеспеченности каждого региона и муниципалитета. Фонд оплачивает от 10 до 80% стоимости региональных адресных программ ремонта, остальное добавляют регионы и сами граждане. Для того чтобы получить деньги, регионам приходится ускорять реформу ЖКХ на местах: фонд увязывает программы помощи с увеличением доли частных организаций в сфере ЖКХ до 80%, а доли ТСЖ — до 10% и более. Впрочем, условия эти выполнялись в точном соответствии с крылатым черномырдинским выражением «Хотели как лучше, а получилось как всегда». Охота за бюджетными деньгами форсировала появление на рынке множества аффилированных с чиновниками управляющих компаний-однодневок, призванных освоить средства, выделенные под программы капремонта, а также фиктивных ТСЖ, потребовавшихся для прохождения ценза. Любопытно, что фонд, который создавался в качестве экстренной поддержки на «кризисный период», должен был завершить работу 1 января 2013 года. Однако правительство несколько раз продлевало срок жизни организации — сначала до 2015-го, а потом и до 2018 года.
Как бы то ни было, реформа ЖКХ в самом разгаре. Развязка наступит не скоро: институциональные проблемы отрасли выходят далеко за пределы протекающих труб и аварийных домов. «Реформа идет ни шатко ни валко. Говорить о ее успехе преждевременно, — считает Игорь Николаев, директор Института стратегического анализа ФБК. — К сожалению, сфера ЖКХ пока еще совсем не такая, какой ее хотелось бы видеть. В ней нет ни здоровой конкуренции, ни отвечающего запросам потребителей качества услуг». Главный тормоз реформы, по мнению эксперта, — нестабильная тарифная политика и наличие противоречий в законодательной базе.
— В стране сложилось два разнонаправленных тренда, — соглашается Тимур Шакиров, ведущий эксперт направления «Городское хозяйство» фонда «Институт экономики города». — Администрации некоторых городов действительно поддерживают ТСЖ и создают равные условия для всех управляющих компаний, работающих на рынке. Вместе с тем в ряде городов для управления жилищным фондом создаются подконтрольные муниципальные предприятия, а администрация административно, в обход Жилищного кодекса, устанавливает плату за содержание и ремонт. У законодателя до сих пор нет четкого понимания, какую систему отношений в треугольнике «собственники — управляющая компания — ресурсоснабжающая организация» мы в итоге должны получить.
Ожидать завершения реформы в коммуналке тоже пока не приходится, отмечает эксперт. С одной стороны, правительство говорит о необходимости развивать механизмы государственно-частного партнерства в коммунальном секторе. С другой — отраслевые законы «О водоснабжении и водоотведении» и «О теплоснабжении», принятые в последние годы, полностью зарегулируют деятельность коммунальных предприятий. По мнению Шакирова, это противоречит договорной сути государственно-частного партнерства. Параллельно тому, как множатся законы, копятся и сомнения участников рынка относительно курса реформы.
ТАРИФНЫЙ ПЛАН
Нагляднее всего непоследовательность рефляционной политики государства заметна в ценообразовании. Только с начала этого года тарифная политика по коммунальным услугам менялась трижды. Сначала подразумевался традиционный рост тарифов в пределах 10-15%, то есть чуть выше инфляции. Это высокие, но привычные темпы: прибавляя примерно по 15% в последние три года (данные Росстата), расходы на услуги ЖКХ в целом по стране выросли в полтора раза. В марте премьер-министр поручил Дмитрию Козаку принять меры по ограничению темпов роста до 6%, сохранив их ниже уровня инфляции. Затем стало известно о намерении правительства заморозить тарифы естественных монополий на ближайшие годы, что к октябрю оформилось в соответствующие постановления. Подразумевалось, что вместе с тарифами на ресурсы будут заморожены и тарифы на услуги для населения, но от идеи нулевого роста, к счастью для инвесторов, быстро отказались.
— Внятность тарифной политики является критичной для частных инвесторов, — объясняет Игорь Николаев (ФБК). — Любой бизнес-план должен достоверно просчитывать потоки расходов и доходов. Уровень, механизм, темпы индексации тарифов имеют для сферы ЖКХ ключевое значение. К сожалению, сегодня частники сталкиваются с полной неопределенностью. В таких условиях затруднительно и нормальное функционирование концессий, и осуществление процессов модернизации.
Между тем модернизация напрямую зависит от тарифной политики. В России работает тарифный парадокс: несмотря на то что расценки на услуги у нас гораздо ниже европейских, в платежках среднестатистических граждан стоят примерно те же суммы, что в «цивилизованной загранице». Высокие платежи при низких тарифах — результат неэффективного потребления. Россия расходует больше ресурсов не из-за сурового климата, а из-за потерь при их транспортировке. Однако система ценообразования не стимулирует снабжающие предприятия вкладываться в обновление фондов, снижать издержки и повышать качество услуг.
Последние несколько десятилетий тарифы на тепло и услуги ЖКХ устанавливаются по принципу «Затраты плюс...». При этом главная цель региональных регуляторов тарифов — всеми силами сдержать рост конечных цен для потребителей. На практике это выглядит так: если затраты компании превышают установленную планку тарифов для потребителей, покрывается лишь часть их расходов. Отсюда и возникают непрекращающиеся убытки отрасли. По данным фонда «Институт экономики города», финансовый результат предприятий водоснабжения/водоотведения и теплоснабжения с 2007 года практически не изменился и остается отрицательным; в 2012 году убыток составил 65-67 млрд рублей. Лучше обстоят дела в электроэнергетике, где тарифы на протяжении 2000-х росли быстрее.
Об установлении экономически обоснованных тарифов, покрывающих все затраты компании и обеспечивающих возврат инвестиций, пока говорить не приходится. Сегодня на коне остаются наименее эффективные предприятия: если уменьшать затраты и повышать эффективность, тариф тоже будет снижен — а значит, выручка сократится. Учитывая, что цены на ресурсы непрестанно растут (за шесть лет, по данным рабочей группы по развитию ЖКХ, они выросли в 2,5 раза), когда дело доходит до покрытия затрат, в первую очередь частники урезают именно инвестиции в модернизацию основных фондов. А если приплюсовать сюда сокращение госфинансирования сферы, коммуналка через несколько лет рискует остаться вовсе без денег.
Возместить часть выпадающих тарифов, связанных с заморозкой цен на ресурсы, генерирующим компаниям способно помочь введение социальных нормативов. Пилотный эксперимент по переходу на социальные нормы энергопотребления стартовал 1 сентября в семи регионах страны. Его суть заключается в том, что расход электроэнергии будет оплачиваться по разным тарифам: в пределах установленной для региона нормы — дешевле, сверх нее — дороже. Если эксперимент признают успешным, его действие распространится на другие регионы России. Вслед за светом могут появиться нормы на воду и на газ. По заявлению Минрегионразвития, таким способом государство пытается стимулировать энергоэффективное поведение населения и снизить объемы перекрестного субсидирования (когда тарифная нагрузка переносится с граждан на промышленные предприятия). «Перекрестное субсидирование в электроэнергетике и так постепенно сокращается, в воде его вовсе почти нет, — недоумевает Тимур Шакиров («Институт экономики города»). — В действительности социальная норма позволяет ресурсникам свободно устанавливать тарифы для определенных категорий потребителей. Это пагубный механизм: он связан с ужесточением администрирования, необходимостью отслеживать количество проживающих в квартире, трудностями тарифообразования». При этом введение социальной нормы «аукнется» именно бедным слоям населения, которые пользуются старыми, неэнергоэффективными бытовыми приборами и устройствами и не могут позволить себе заменить их на новые.
В идеале ценообразование в ЖКХ должно разграничивать и по-разному регулировать тарифы операторов, которые работают по договорам государственно-частного партнерства и частников, имеющих основные фонды в собственности, полагает Тимур Шакиров. В случае концессий тариф должен быть критерием конкурса, а в договоре необходимо фиксировать формулу изменения тарифа. Муниципалитетам это позволит выбрать оператора с наименьшими финансовыми потребностями, а оператору — рассчитать, зная динамику изменения тарифа, необходимые инвестиции для реализации инвестиционного проекта. За тем, чтобы «держать слово», следит муниципалитет: именно он должен гарантировать запланированное в договоре изменение тарифа. Когда речь идет о предприятиях, имеющих основные фонды в частной собственности, необходимо также заключение так называемого регуляторного договора, считает Шакиров. В нем будут прописываться обязательства частника по достижению тех или иных показателей деятельности и обязательства регулятора по тарифному регулированию. «Отчасти этот подход прописан в федеральном законе «О водоснабжении и водоотведении», однако на практике нигде не реализован», — отмечает эксперт.
— Главной причиной отсутствия инвестиций в коммунальном секторе, — добавляет Шакиров, — являются существующие предельные индексы роста тарифов, введение которых в 2006 году серьезно сказалось на финансовом состоянии предприятий. Регуляторы, апеллируя к предельному индексу, как правило, устанавливают одинаковый рост тарифов для всех предприятий региона, что недопустимо. Необходимо заменить индексы критериями доступности тарифов, что позволит учитывать потребности каждого предприятия в отдельности и возможность населения платить по данному тарифу.
К слову, Госдума уже приняла в первом чтении новый законопроект о предельных индексах роста тарифов: с 2014 года эти индексы станут приниматься на пять лет и более. В каждый регион правительство будет спускать свои цифры, а муниципалитеты смогут немного менять их, приспосабливая под нужды и ситуацию. Впрочем, слишком много свободы региональным регуляторам не полагается: их цены не смогут превышать установленные «сверху» значения более чем в полтора раза. С одной стороны, для отрасли это действительно гарантирует некоторую стабильность тарифных решений. С другой — предприятия будут работать с тарифами «под копирку», а индивидуальные особенности каждой компании по большому счету останутся проигнорированными.
ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ
В жилищной сфере проблема ценообразования стоит менее остро. «ЖКХ может быть прибыльной отраслью за счет своей эффективной работы, — уверен Грант Агасьян, председатель совета директоров петербургской группы компаний «Городские инновационные технологии». — Тарифы устанавливаются на некий минимальный набор услуг, и ничто не мешает управляющим организациям предлагать и заключать договоры на дополнительные услуги, за счет которых можно генерировать значительную часть прибыли». Сложнее дело обстоит с обеспечением безопасности инвестиций. По словам Агасьяна, у инвестора нет ни законодательных, ни иных гарантий, что после того, как он честно вложит деньги в модернизацию жилого фонда, обустройство территории и так далее, с ним не расторгнут договор управления.
Такое, кстати, действительно можно реализовать без труда: подделать протокол собрания собственников, создать фиктивное ТСЖ, «снять» добросовестную управляющую компанию, задействуя административный ресурс. Не чувствуя себя защищенными юридически, управляющие организации ориентируются не на долгосрочные вложения, а на операционный доход: что получили, то и потратили. По этой же причине, к слову, очень медленно внедряются в жилищную сферу энергосберегающие и инновационные технологии. «Нет субъекта, которому это было бы интересно, — объясняет Тимур Шакиров. — Собственники, как правило, пассивны. У управляющей организации ввиду действующего законодательства нет стимулов сокращать размер платежей за услуги для собственников. А для ресурсоснабжающей организации сокращение объемов потребления приведет к выпадающим доходам, которые регулятор не будет компенсировать из-за существующих предельных индексов».
Тем не менее именно частные добросовестные управленцы, а не муниципальные ДЕЗы и аффилированные с властями операторы способны предоставить надлежащее качество услуг и повысить уровень комфорта и жизни собственников, уверен Грант Агасьян. «Давно известно, что государство — самый плохой управленец, — говорит он. — Между тем частники доказали, что могут работать эффективно. Оценивать их работу стоит, исходя не из каких-то статистических показателей, а из реальной жизни: стали ли лучше убирать снег, подметать двор, появились ли детские площадки, горят ли лампочки в подъезде».
Агасьян предлагает решить две проблемы жилищной сферы одновременно — «сторговать» для управляющих компаний гарантии на договоры управления взамен на инвестиции с целью внедрения современных технологий. Организовать такие схемы можно в рамках государственно-частного партнерства. «Проблема недоинвестированности отрасли кроется в неосведомленности управленцев и нехватке финансовых ресурсов, — полагает он. — Если бы собственники знали, что внедрение энергосберегающих технологий позволяет экономить на энергозатратах до 50%, а управляющие компании были заинтересованы в их внедрении, дело пошло бы быстрее».
Разъяснительная работа (среди игроков рынка, но в первую очередь — среди граждан) действительно нужна. После приватизации выяснилось, что собственники оказались не совсем готовы быть собственниками: они пассивны, безответственны и боятся перемен. Поэтому общее собрание собственников — главный институт взаимодействия жильцов с управляющими компаниями, согласно Жилищному кодексу, — все еще не работает как активный и самостоятельный орган. Попытки найти крайнего, как правило, останавливаются именно здесь: все чаще как в жилищной, так и в коммунальной сфере предприятия винят в своих бедах население, которое просрочивает платежи. При этом долги (даже сравнительно небольшие: общая собираемость жилищных и коммунальных платежей колеблется в районе 94%) накапливаются на счетах управляющей компании и через несколько месяцев неплатежей оборачиваются угрозой банкротства.
— В настоящее время собственники не платят, так как имеют возможность не платить, — считает Тимур Шакиров. — Практически нет действенных механизмов для того, чтобы заставить человека расплачиваться вовремя и в полном объеме. Неоплата жилищно-коммунальных услуг — это самый дешевый «кредит», который может взять собственник жилья. Пеня составляет всего 1/300 ставки рефинансирования за день просрочки. Решить проблему неплательщиков полностью нельзя, так как даже в цивилизованной Германии процент сбора составляет 98%. Нужны более жесткие «штрафные» меры: ограничивать выезд за рубеж собственников с долгами за коммуналку, увеличить размер пени, сделать более доступной возможность ограничения/ прекращения подачи коммунального ресурса.
Проблема неплатежей производна от многих факторов — невнятной тарификации, низкого качества услуг, невысокого уровня жизни населения в целом. Отчасти с ней должна справиться модернизация отрасли: если людям предложат качественные услуги, по идее, они станут платить за них охотнее. Но модернизация отнюдь не панацея от всех бед коммуналки. «Кого-то ни при каких условиях не изменишь, — полагает эксперт ФБК Игорь Николаев. — В условиях широко распределенной собственности на жилье понятие ответственности несколько размылось». Николаев считает, что в России нужно наладить процесс деприватизации жилья. Если граждане не могут нести бремя ответственности за свою собственность, они должны лишаться прав на нее. Собственниками в этой схеме становятся муниципалитеты, а определенная часть граждан — злостные неплательщики — переселяется в жилье по договору социального найма. Такой опыт успешно применяется за рубежом. Логика подобного подхода проста и в целом убедительна: если реформа на кого-то не действует, возможно, стоит попробовать обратить ее вспять.
(с) Наталья Югринова