В 1826 году при общем собрании санкт-петербургских департаментов Сената был учрежден особый комитет, в котором «с большей удобностью и твердой решимостью можно было бы изыскать ближайший способ к истреблению... и к различению преступления в лихоимстве и лиходательстве».
Коррупция в России была всегда, и боролись с ней всегда, с переменным, как водится, успехом.
Еще Петр I пытался найти системный подход к борьбе с мздоимством. В 1713 году он ввел равную уголовную ответственность для подкупателей и подкупаемых: «...Тем людям, которые взяли деньги, и которые им те деньги дали... чинить велено смертную казнь, без всякой пощады». Правда, в результате оказалось, что и взяточники, и платившие им не были заинтересованы в разоблачении (все одно смерть). В ход пошли всевозможные посредники. Тогда Петр привлек к борьбе с коррупцией все население страны. Государь разрешал всем людям, независимо от чина, доносить лично ему о лихоимстве, а за справедливый донос определялась награда: «...богатство того преступника движимое и недвижимое отдано будет... а если доносчик будет достоин, то и чин преступника будет ему присвоен». Видимо, в целях обеспечения этой меры с 1714 года равное наказание с лихоимцами было установлено и тем, «кто им помогал» в совершении преступления, или, зная об этом, не донес. Одновременно Петр I пытался внедрить и другие антикоррупционные меры предупредительного и правовосстановительного характера. «Приносы» выборным служащим, например, взыскивались в казну, а государственные служащие, кроме присяги, дававшейся при поступлении на службу и каждый раз при получении нового чина, были обязаны по сенатскому указу от 1722 года подписываться под царским указом 1714 года о наказании за лихоимство и оставлять один экземпляр указа на месте службы, а другой с такой же подпиской присылать в Сенат. Таким образом, нарушение присяги (в части предупреждения о наказании за лихоимство) являлось основанием для уголовно - правового преследования.
В екатерининское время к мздоимцам стали относиться более снисходительно. Драконовские уголовные меры уступили место административным и финансовым. Была разработана целая система правовосстановительных мер: уличенные в коррупции должны были внести штраф в двукратном размере взятки в пользу сиропитательных и богоугодных учреждений. Расходы по содержанию следственной комиссии по делам коррупционеров взыскивались с их же имений.
Однако потенциальных коррупционеров это не пугало — неприменение мер уголовной ответственности делало госслужбу для них вполне привлекательной. Чины официально продавались, деньги шли вроде бы на благотворительность, а чиновники возмещали свои потери за счет народа — взятками.
К началу XIX века отсутствие системного подхода к борьбе с коррупцией привело к ее усугублению. В 1802 году, после императорского Указа Общему Собранию Правительствующего Сената «об изыскании причин и представлении средств к искоренению лихоимства и лиходательства», был проведен анализ применения законодательных норм борьбы с коррупцией. В течение двадцати последующих лет правительство и Сенат законодательно подтверждали силу антикоррупционных норм столетней давности (например, о равной уголовной ответственности подкупателей и подкупаемых).
И, наконец, в 1826 году был создан особый комитет «для соображения законов к искоренению лихоимства и лиходательства», который должен был исследовать причины существования коррупции и предложить способы борьбы с ней. Очевидно, что взошедший на трон незадолго до этого Николай I к проблеме коррупции относился очень серьезно. Достаточно сказать, что Всемилостивейший манифест (амнистия в ознаменование коронации) не распространялся на состоящих под следствием и судом лихоимцев. Изучив проблему, спустя год комитет пришел к выводу, что в основе всех проявлений подкупа-продажности находится ряд причин, в качестве основных из которых были отмечены: отсутствие правовых начал, определяющих исполнение должностных обязанностей государственными служащими; стесненное материальное положение служащих; несоразмерность степеней наказания со степенями совершенных преступлении (когда одна и та же мера наказания назначалась одним за лихоимство из жадности и корысти, а другим — вследствие их крайней нищеты).
Анализ привел сенаторов к выводу о том, что «для искоренения лихоимства как последствий причин, комитетом изложенных, не представляется никакой другой возможности, кроме истребления самих причин, при продолжении существования коих тщетны были бы усилия к достижению сей цели».
Комитет предложил принцип постепенности наказания за лиходательство и лихоимство — от временного ареста без удаления от должности до лишения гражданских прав и смертной казни.
Сенатор Корнилов в порядке собственной инициативы разработал меры предупреждения лихоимственных преступлений: «1. При определении чиновников собирать достоверные сведения об их имущественном [положении. — А.В.] и приращении богатства. 2. Почты должны секретно извещать о пересылках от сих чиновников и к сим чиновникам денег и вещей и 3. Билеты от казенных мест, где выдают деньги, должны быть не безымянные, дабы корыстолюбивцы не могли скрыть свое имущество. Таким образом, когда при следствиях сделано будет кем-либо злоупотребление и дойдут до правительства жалобы, в таком случае нужно сделать из вышеописанных наблюдений справки, и если откроется кто подозрительным, то, описав его имение, можно будет его изобличить».
После включения мер, предложенных сенаторами, в существующую систему борьбы с коррупцией был установлен негласный надзор за государственными чиновниками — возможными лихоимцами.
Уже в 1832 году принятый свод законов отражал систему мер борьбы с широким кругом коррупционных действий. Были разграничены меры наказания за преступления и провинности, имеющие коррупционный характер. За провинности (участие служащих в подрядах частных лиц, принятие служащими заемных обязательств) могли быть назначены следующие взыскания: замечание, выговор, опубликование фамилий изобличенных, временный арест, устранение на время от должности или удаление от нее. За преступления, такие как противозаконные поступки при заключении подрядов, поставок и приеме вещей в казну поставляемых, лихоимство, устанавливались уголовные наказания: от лишения всех прав состояния до ссылки на поселение или в каторжные работы.
И все равно коррупция определяла социальную жизнь, становилась фактором ее существования. А борьба с ней приводила к парадоксальным результатам. Например, предприимчивые мужики начинали брать деньги с чиновников — «чтобы не ходить с челобитьем». А вскоре и чиновники стали наживаться по новым формам не хуже, чем по старым. И бороться с этим становилось все сложнее. Например, единожды совершенный подкуп чиновника при заключении подрядов с предпринимателями было выявить довольно трудно. А такие «одноразовые» сделки, рассчитанные на долгую перспективу, случались нередко. Так, например, в середине 1850-х годов лавки, принадлежащие департаменту народного просвещения, отдавались в наем без торгов группе купцов, согласившихся «раздарить 17 000 рублей серебром директору сказанного департамента и лицам, при нем состоящим, для того, чтобы отдача лавок последовала бы им же, без торгов, впредь на 6 лет».
Несмотря на все принимаемые меры, ситуация с коррупций в России не улучшалась. В 1857 году, уже при новом царе, Александре II, была установлена обязательная ежегодная отчетность чиновников об имущественном состоянии их семей и его изменениях — аналог современных декларации о доходах. В 1865 году была отменена уголовная ответственность за мздодательство — то есть за дачу взятки, не сопряженную к склонению чиновника к совершению преступления. Власть рассчитывала, что взяткодатели перестанут бояться доносить на чиновников. На деле они перестали бояться давать взятки. В таких условиях подкупателю было нетрудно добиться от подкупленного широкого коррупционного взаимодействия. При согласии подкупивший демонстрировал «благонадежность» и не разоблачал мздоимца.
Описанный скрытый механизм коррупции был особенно привлекателен в отношении государственных служащих, имевших долгосрочные служебные полномочия и связанные с ними возможности. Более уязвимым являлось положение выборных служащих волостного и сельского управления. Это объяснялось временным характером их служебной деятельности. Взяткодатели не имели возможность сформировать с выборными служащими долгосрочное коррупционное взаимодействие и с удовольствием разоблачали их мздоимство. В 1870 — начале 1880-х годов основной массив осужденных за лихоимство и мздоимство (80-90%), составляли именно выборные из числа нижних чинов, мещан, крестьян. Высокопоставленные чиновники, бравшие миллионами и целыми концессиями, как правило, уходили от всякой ответственности.
Это объяснялось тем, что до конца 1880-х годов производство особыми комиссиями следствия по злоупотреблениям правительственных чинов было сдержанным, выносились несудебные решения с определением лишь мер порицания. И только в 1889 году (уже при Александре III) вышел императорский указ, который установил возможность применения административных, дисциплинарных и уголовных мер ответственности за служебные злоупотребления к министрам, главноуправляющим и членам Государственного совета.
Однако наделение департамента гражданских и уголовных дел Госсовета полномочиями следственного и судебного органа по злоупотреблениям высших должностных лиц не способствовало действенной борьбе с коррупцией — в силу единственного обстоятельства: департамент был подконтролен правительству. Высшие чиновники могли влиять на оценку собственных действий и действий своих подчиненных. Помимо того, сама возможность судебного разбирательства дел о коррупции высших чиновников привела к новым коррупционным проявлениям. Лица, занимавшие высокое должностное положение, за необходимое судебное решение оказывали содействие работникам правосудия в совместительстве или переходе на престижные и высокооплачиваемые государственные должности. Действующее законодательство не предусматривало каких-либо мер ответственности за коррупцию такого вида.
Как видим, на протяжении столетий власти так или иначе пытались бороться с коррупцией. Но в итоге коррупционеры всегда находили возможности обойти антикоррупционные заграждения и продолжить свое лихоимское занятие.
(с) Виктор Астанин