Владимир Путин внес в Госдуму закон о запрете госслужащим, их супругам и детям иметь счета в иностранных банках. Под его действие подпадают не только чиновники, но и депутаты Федерального собрания и региональных заксобраний, федеральные судьи, топменеджеры госкорпораций и так далее.
Дискуссия о необходимости подобного шага активно велась уже года два. Поскольку масштаб зарубежных активов (не только банковских счетов, но и другой собственности), принадлежащих российскому истеблишменту, стал таков, что поневоле начали возникать сомнения: где же находится сфера главных интересов российской элиты — в России или за рубежом?
При этом, по его мнению, задача обеспечения лояльности в смысле предотвращения сотрудничества с иностранными спецслужбами, передачи секретов, лоббирования иностранных интересов пока первоочередной не является. Это не самая насущная угроза. На данный момент большая опасность исходит от того, что жизненные стратегии элиты и чиновничества в частности ориентированы прежде всего вовне. Это факт. То, что представители правящего класса связывают свое будущее и будущее своих детей с зарубежными странами, накладывает очень тяжелый отпечаток на то, что происходит в стране.
Социальная патология
Российские власти решили ввести прямой законодательный запрет, хотя в странах Запада такая практика не распространена. Например, в Германии чиновники имеют те же права открывать зарубежные счета и приобретать за рубежом собственность, что и обычные граждане. Наказанию подлежит не факт владения иностранным счетом или собственностью за рубежом, а уклонение от налогов. Таким образом, например, немецкий чиновник, имеющий счет в Швейцарии, России или США, но заполняющий его легальными доходами и полностью уплачивающии налоги с доходов (например, с процентов по счету), не имеет никаких проблем с немецким законодательством. Более того, наличие зарубежных счетов и собственности не нужно декларировать по месту работы.
Между тем, сравнивая ситуацию в России и в Германии, надо понимать, что причины открытия счетов за границей для российских и для немецких граждан или чиновников исторически принципиально различаются. В то время как российские граждане рассматривали зарубежные счета как: а) способ надежного вложения денег в банки, менее подверженные кризису; б) зачастую единственную возможность проводить денежные операции за рубежом — например, переводы по Евросоюзу; в) возможность уклонения от российских налогов и вообще выведения денег из поля зрения российских властей, а также криминальных структур. В Германии же наличие зарубежного счета чаще всего обусловлено семейными или иными личными обстоятельствами, связывающими человека с той или иной страной. То же и с зарубежной собственностью — в Германии уже не первое поколение граждан нередко имеют недвижимость в самых разных странах, от Южной Европы до США, а в последние годы еще и в Юго-Восточной Азии. Покупка зарубежной недвижимости часто вызвана желанием проводить отпуск в собственном жилище, распространена в самых разных социальных слоях (многие немцы покупали домики на Средиземном море еще в 1960-е, когда цены там были очень низкими) и не вызывает никакого социального осуждения. Все упирается только и исключительно в легальность происхождения доходов и полноту уплаты налогов.
Разумеется, немцы достаточно часто используют швейцарские, люксембургские и лихтенштейнские банки для ухода от налогов, но в данном случае поводом для уголовного преследования будет не открытие счета, а преступное его использование.
Другой пример — Британия. Здесь тоже нет законов, запрещающих парламентариям или чиновникам иметь счета за рубежом. Однако наличие сберегательных счетов за границей может поставить под вопрос успех политика на выборах, которые полностью проходят в одномандатных округах, а не по партийным спискам, как во многих других странах и в России.
Наличие текущего счета во французском или испанском банке не вызовет вопросов у журналистов и избирателей: тем, у кого есть в этих странах недвижимость (а она есть у многих британцев, относящихся к среднему классу), такие счета могут понадобиться для оплаты коммунальных услуг. Но сберегательные счета в юрисдикциях, считающихся офшорами, например в Швейцарии или в британских владениях Гибралтар, Мэн или Джерси, потребуют объяснений перед избирателями. Общественное мнение в Британии не одобряет уклонение от налогов (даже если это делается легально, с использованием схем оптимизации), поэтому шансы пройти в парламент у человека, имеющего такие счета, крайне невелики. А занять какой-нибудь заметный пост в исполнительной власти будет непросто, поскольку подобная информация о кандидате поставит под удар правящую партию.
Однако в России такой общественный контроль не работает. Сам по себе факт наличия у чиновника или депутата счетов в офшорах у нас мало кого удивит. А в среде крупного и среднего бизнеса активное использование офшоров в порядке вещей. Все это, а также высокий уровень общественного цинизма, цинизм чиновников и распространенное среди политически активной части населения настроение «валить из страны» не позволяют мобилизовать общественное мнение против владельцев офшорных активов.
«У нас общественное мнение исходит из презумпции неизлечимости социальных патологий; в развитых же странах общество больше ориентируется на норму. То есть российское общество сжилось с социальной патологией. Оно даже не надеется ее преодолеть. Отсюда и гораздо большая терпимость к этой патологии. Это ведет к апатии и деморализации, к своего рода социальной депрессии. Поэтому важнейшая задача государства как-то подспудно убедить общество в том, что эти проблемы решаемы, что социальные болезни излечимы. И по мере того как что-то начнет получаться, будет возникать и присущая развитым странам культура нетерпимости по отношению к подобным социальным патологиям», — говорит Михаил Ремизов.
Партийный контроль
Для России может быть весьма поучительным опыт борьбы с аналогичными явлениями в Китае. Хотя в КНР нет законов, прямо запрещающих китайским чиновникам держать счета за границей, это запрещено внутренними документами коммунистической партии. Любой китайский «ганьбу» выше квартального масштаба является членом КПК, причем именно партийная иерархия для него приоритетна.
Китайские чиновники, даже самые коррумпированные, традиционно крайне неохотно оформляли в собственность активы как внутри Китая, так и за его пределами. Для этих целей использовались родственники и друзья. В китайском интернете такой метод прозвали системой «тетушек и дядюшек» после того, как в ходе коррупционных скандалов нечестно заработанные дома оформлялись на дальних родственников, а то и просто на подставных лиц.
Тем не менее с каждым годом кольцо вокруг китайских коррупционеров сужается. Правила, которые обязывают китайских чиновников и их ближайших родственников отчитываться о всех своих доходах, китайская компартия утвердила еще в 2010 году, однако до последнего времени они не выполнялись. В любом случае эта отчетность была непубличной, партийные кадры должны были направлять информацию в дисциплинарные комиссии КПК, никакого общественного контроля за этим процессом не существовало.
В июне 2011 года Народный банк Китая допустил утечку исследования с грифом «для внутреннего пользования», согласно которому коррумпированные китайские чиновники и менеджеры государственных корпораций начиная с середины 1990-х вывезли за границу более 120 млрд долларов; в банке оценили число преступников в 16-18 тыс. человек. В исследовании специалисты банка рекомендовали китайским властям усилить контроль за международными валютными операциями. Официально частные лица в Китае не имеют права выводить за рубеж более 50 тыс. долларов США в год, а компании могут менять юани на иностранную валюту для инвестиций за рубежом, но лишь в заранее утвержденные активы, хотя на практике эта система давно уже не работает. Деньги вывозятся через подставные компании, офшоры, с помощью друзей и знакомых.
Смена партийной власти в Китае в октябре прошлого года вновь вывела коррупцию на первые полосы китайских газет, новый генсек КПК Си Цзиньпин назвал коррупцию главным врагом китайского общества и государства. Судя по всему, на этот раз угроза прозвучала убедительно: по данным китайских риэлтеров, за последние пять месяцев в Китае резко возросли продажи элитного жилья на вторичном рынке, китайские чиновники и их родственники в спешке распродавали активы, очень часто по ценам ниже рыночных. Средства любыми способами выводятся за границу, страны выбираются по двум критериям — возможность получения инвестиционной визы или вида на жительство и отсутствие соглашения о взаимной экстрадиции с КНР.
В марте в Китае должна пройти сессия Всекитайского собрания народных представителей, и не исключено, что либо перед ней, либо после начнется очередная антикоррупционная кампания, так что обстановка в стране нервная, каждый чиновник спешит заявить о своей максимальной открытости. В начале февраля мэр города Гуанчжоу заявил, что готов отчитаться перед общественностью о своих активах и активах своих родственников, «если таков будет приказ». То есть в целом российская ситуация вполне сопоставима с тем, что происходит в этой сфере в Китае, и с тем, какие принимаются меры.
Что и кому запретил Путин
Президент внес три законопроекта. Первый — «О внесении изменения в статью 11 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"». Второй — проект федерального закона «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, и иметь ценные бумаги иностранных эмитентов». Третий — поправки к проекту федерального закона № 120809-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
В закон о правительстве предлагается внести новый абзац, предусматривающий, что членам правительства запрещается «открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, и иметь государственные ценные бумаги иностранных государств, облигации и акции иных иностранных эмитентов на праве собственности. Данный запрет распространяется на супругов и несовершеннолетних детей членов Правительства. Контроль за соблюдением членами Правительства Российской Федерации, их супругами и несовершеннолетними детьми данного запрета осуществляется в порядке, предусмотренном указами Президента Российской Федерации».
Проект федерального закона «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, и иметь ценные бумаги иностранных эмитентов» распространяет запреты, установленные для членов правительства, на других чиновников, «принимающих по долгу службы решения, затрагивающие вопросы суверенитета и национальной безопасности Российской Федерации». К ним закон относит депутатов Госдумы, Совета Федерации и региональных законодательных собраний, федеральных судей, всех лиц, которых назначают президент, правительство или генеральный прокурор, в том числе топ-менеджеров госкорпораций «и иных организаций, созданных на основании федеральных законов». Кроме того, закон распространяется на членов совета директоров Центрального банка, лиц, «занимающих государственные должности субъектов Российской Федерации», а также супругов детей указанных чиновников.
Проект предусматривает, что в течение трех месяцев со дня его вступления в действие все указанные лица обязаны «закрыть счет (вклад), прекратить хранение наличных денежных средств в иностранном банке, расположенном за пределами территории Российской Федерации, и осуществить отчуждение ценных бумаг иностранных эмитентов». Альтернатива — досрочное прекращение служебных полномочий.
При этом чиновникам разрешается владеть недвижимостью за рубежом при условии, что это имущество будет декларировано с указанием источника средств, за счет которых оно приобретено.
Исполнение чиновниками запрета иметь зарубежные счета и ценные бумаги будет контролироваться с помощью проверок. Основанием для проверки станет «достаточная информация о том, что данным лицом не соблюдается указанный запрет». Источниками подобной информации могут быть, в частности, правоохранительные органы, Центробанк, «постоянно действующие руководящие органы политических партий и зарегистрированных в соответствии с законом иных общероссийских общественных объединений», Общественная палата, общероссийские средства массовой информации. При этом «информация анонимного характера не может служить основанием для принятия решения об осуществлении проверки. Решение о проверке принимает уполномоченное должностное лицо в установленном порядке. На период проверки чиновник может быть отстранен от занимаемой должности на срок до двух месяцев. Если проверка выявит нарушение чиновником данного закона, он лишается должности в связи с утратой доверия».
В пояснительной записке к законопроекту подчеркивается, что запреты на владение зарубежными счетами и ценными бумагами устанавливаются «в целях обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, упорядочения лоббистской деятельности, увеличения инвестирования средств в национальную экономику и повышения эффективности противодействия коррупции».
Самостоятельность и развитие
Законопроект о запрете госслужащим иметь счета за рубежом — лишь первый шаг на пути к решению двух важнейших задач, которые стоят сегодня перед Россией.
Первая — как нам переломить устойчиво негативное отношение к своей стране. Причем речь идет не только о правящем классе, но и о вполне себе оппозиционно настроенных интеллектуалах и о самых обычных гражданах. Нет-нет да и проскользнет то там, то здесь: ничего в этой стране исправить нельзя, хорошо здесь никогда не будет. Не сказать, что это уж совсем общее настроение, но для страны, которая хочет иметь исторические перспективы, настроение это слишком распространено.
Очень часто можно слышать, что фундаментальная причина этого — тотальная коррупция (а кто-то предпочитает использовать термин «преступное государство»). Но представляется, что дело тут все же не столько в коррупции, коррупция — это следствие, не причина. Причина в том, что такое государство, как Россия (с его ресурсами и историей), не может существовать без ясного вектора развития, разделяемого большинством народа. Без такого вектора как раз начинают расцветать коррупция и чемоданные настроения. Ведь страна у нас действительно не самая комфортная, на свете немало мест с более обустроенной, налаженной повседневной жизнью. Так чего ради жить тут, если никакого исторического смысла в этом нет?
Именно поэтому лобовая борьба с коррупцией не может быть стратегией. Это может быть один из инструментов, но не единственный и не центральный. Борьба с коррупцией не может быть целью существования государства. Его функция — задать вектор развития, а уже по ходу этого развития тем или иным служащим можно задавать вопросы о том, соответствуют ли они. Со временем возникнут и более привычные механизмы общественного контроля, но в той ситуации, в которой мы находимся, первичен именно вектор развития, который увлечет за собой страну.
Вторая задача — отстоять свои интересы, свою самостоятельность, свою международную субъектность. Трудно рассчитывать на самостоятельность, если элита, правящий класс страны видит свое будущее вне ее пределов. Ведь зарубежные активы — это, по сути, материальное воплощение собственных представлений о будущем. И весьма удобный инструмент для манипуляций элитой, теряющей связь с исторической родиной.
Разговоры о том, что зарубежные активы могут быть использованы как оружие для шантажа российского руководства, ведутся как минимум с дела Bank of New York в 1999 году и до сих пор выглядели скорее не реальной угрозой, но страшилкой, пусть и не слишком фантастической. Однако очевидно, что принятие «закона Магнитского» актуализировало эту проблему, стало ясно, что страшилка-то в какой-то момент может воплотиться в реальность. Тут сразу приходит на ум знаменитая уже фраза Збигнева Бжезинского о том, что «Россия может иметь сколько угодно ядерных чемоданчиков, но поскольку 500 млрд долларов российской элиты лежит в наших банках, вы еще разберитесь, чья это элита — ваша или уже наша». И дело тут не в том, что великий и ужасный Бжезинский пугает Россию, а в том, что действительно пора бы уже разобраться. Потому что и без всякой манипуляции и внешнего давления элита, не видящая будущего у своей страны, начинает по факту работать против нее. А уж если в какой-то момент начнется умное и систематическое давление... Нас ведь не сильно трогают во многом оттого, что считают: мы и сами все сделаем, не сумев преодолеть тренд на национальную деградацию.
При этом, безусловно, речь не идет о необходимости самоизоляции. Это гибельный для нас путь. Речь идет о приоритетах и о тренде: куда мы движемся — к пропасти или от нее?